English

Since he took office in August 2022, Gustavo Petro — the first left-wing and former guerrilla president in Colombia’s history — has invested much of his political capital into ending the country’s decades-long conflict. His strategy, known as Total Peace,¹ aims to enforce the 2016 peace accords signed with the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) that his predecessor, Iván Duque (2018-2022), failed to implement. It also envisions reforms to the tax, welfare, and health care systems, as well as land redistribution programs and a shift away from a drug policy based on forced eradication of illicit crops.² Above all, Total Peace focuses on engaging in peace talks with rebel, paramilitary, and urban armed groups still active in the country. The legal framework for these negotiations, enshrined in a law that Petro signed on 4 November 2022,³ allowed the government to negotiate peace deals with rebel groups and justice arrangements with high-impact organized crime structures.⁴

Two years on, Petro’s government has reached some milestone achievements, such as a yearlong ceasefire with the National Liberation Army (ELN) — the longest the group has agreed to since its creation in 1964 — and has managed to rein in an escalation of political violence that the country had been experiencing since 2019. However, this has been driven by a plunge in hostilities between security forces and armed groups, which has, in turn, fostered territorial expansion and violent competition among armed groups vying for the control of illicit activities.

Colombia’s unresolved conflict

Colombia has uninterruptedly experienced an internal armed conflict since the 1960s when some of the region’s oldest guerrilla movements, namely the FARC and the ELN, formed with the aim of taking power through arms and reshaping a political system that they saw as fostering inequality and excluding the rural class.⁵ These and other guerrilla groups mainly expanded in Colombia’s most remote rural areas, even though some, such as the M19 — of which Petro was a member — had a more distinctly urban dimension and support base. To finance their activities, the guerilla groups initially relied mostly on extortion of local communities and kidnappings of businessmen and land owners. Over time, however, they increasingly benefitted from illicit economies such as drug trafficking and illegal mining. They confronted not only state security forces but also paramilitary groups, often backed by conservative political, military, and economic sectors.⁶ To date, the conflict has directly affected nearly 10 million people, including over 280,000 people violently killed and 8.7 million people internally displaced.⁷ Over the years, several governments managed to come to an agreement and demobilize smaller guerrilla and paramilitary groups. But it was only when President Juan Manuel Santos (2010-2018) signed the peace accords with the FARC – the largest guerrilla group in the country – that prompted the demobilization of over 13,000 fighters, that it seemed the Colombian armed conflict could be close to an end.⁸

However, after an initial respite, violence soared again. Some FARC dissident frentes (Spanish for fronts, used to describe armed units), who refused to sign the peace accords, continued to operate and gathered under the name of Central General Staff (EMC). Other still-active rebel and organized crime groups such as the ELN and the Gulf Clan poured into areas formerly controlled by the FARC and strategic for drug trafficking and illegal mining activities, particularly along the Caribbean and Pacific coasts, the Amazon basin, and the departments bordering Venezuela.⁹ The faulty implementation of the 2016 peace agreement with the FARC under Iván Duque’s administration, overtly disapproving of the accord and negotiations with armed groups in general, also prompted many former FARC members to abandon the demobilization and reintegration process and take up arms again, giving birth to the Second Marquetalia faction.¹⁰ As a result, between 2019 and Petro’s rise to power, Colombia experienced a significant increase in armed group violence.

Petro’s bid to end Colombia’s armed conflict through negotiations with all the main armed groups operating in the country revived hopes that peace was still within reach.¹¹ As a first step, Petro’s government indicated it would pursue parallel negotiations with the following armed groups: three remnants of guerrilla groups, the FARC’s EMC and Second Marquetalia factions, and the ELN; two paramilitary-style organized crime groups, the Gulf Clan and the Self-Defense Conquerors of Sierra Nevada (ACSN); and street gangs in Buenaventura, the Valle de Aburrá region, and Quibdó.¹² However, he has faced legal hurdles related to the different nature of the actors involved: the political status of the Gulf Clan – a hybrid organized crime group whose members come from paramilitary, security force, and guerrilla backgrounds¹³ – and that of FARC dissidents has been questioned, raising doubts about the government’s ability to seek peace deals.¹⁴ These legal challenges, which added to the government’s limited capacity to handle so many processes and the half-hearted commitment to negotiations of certain armed groups, have led some of these processes to make little progress, stall, or derail, while others have only been announced but have yet to formally start.¹⁵

Petro curbed violence, but only between security forces and armed groups

Although Petro has not been able to reach any lasting agreement yet, his eagerness to engage with armed groups instead of waging an all-out war against them helped rein in the levels of violence in the country. In 2023, ACLED records the first slight decrease in armed groups’ violence since 2020, with around 2,400 events (see graph below). The reduction would likely have been even greater if not for the spike in violence that rocked the country around the local elections in October 2023 as a result of the armed groups’ attempt to assert their grip over local authorities. The downward trend has become more evident in 2024, which will likely end with around 2,000 events of armed group violence. This also resulted in fewer deaths: In the first 27 months of Petro’s administration, ACLED records 4,069 fatalities related to armed groups’ violence, 11% less than the period before.

Bar Graph - Violent events involving armed groups in Colombia January 2018 - October 2024

The reduction of violence was driven by a 28% decrease in violent events between security forces and armed groups in the first 27 months of Petro’s administration, compared to the previous period. This stems partly from unilateral decisions by the Petro government and armed groups. One of Petro’s first decisions was to suspend aerial bombardments against armed groups’ camps where combatants under the age of 18 were confirmed to be present.¹⁶ Although aerial bombings alone represent a small fraction of engagements between security forces and armed groups, they are often used to provide aerial cover for ground operations. For its part, the country’s main organized crime group, the Gulf Clan, announced a unilateral ceasefire with state forces as a goodwill gesture on the day of Petro’s swearing-in ceremony.¹⁷

But the decrease is mostly attributable to the ceasefire agreements the government relentlessly sought with armed groups, although often without the oversight mechanisms needed to ensure an adequate implementation. For example, on 31 December 2022, Petro announced six-month bilateral ceasefires with the ELN, the FARC’s EMC and Second Marquetalia dissident factions, the Gulf Clan, and the ACSN.¹⁸ However, security experts concur that the announcement was hastily thrown together: “It had no protocols, oversight mechanisms, or territorial demarcation of where the armed groups should remain in the meantime,” as one of them told ACLED.¹⁹ The ELN immediately denied agreeing to any ceasefire, and the government suspended its ceasefires with the Gulf Clan and the EMC in March and May 2023, respectively, arguing these groups had violated the terms of the agreements.²⁰

Unstable negotiations and volatile ceasefires

The government continued to engage in talks with armed groups to pursue more structured agreements, prioritizing those with the ELN and EMC, in which neighboring Venezuela acts as a guarantor.²¹ Both processes led to temporary ceasefires that significantly reduced clashes with security forces before being suspended. However, it also exposed the breaches in those groups’ leaderships, leading to splits within the rebel groups. Meanwhile, the political deadlock that followed the disputed July presidential elections in Caracas has hampered the progress in those negotiations, as both the ELN’s and FARC dissidents’ strategies depend on keeping Venezuela as a safe staging ground.²²

Negotiations with the ELN brought about some milestone achievements: a significant involvement of civil society groups and, above all, a yearlong ceasefire from August 2023 to August 2024 — the longest the group has ever agreed to since its creation in 1964.²³ During that year, clashes between the ELN and security forces plummeted to historic lows, with only 11 events, compared to 67 recorded in the year before (see graph below). However, the negotiations were frozen by the ELN’s reluctance to put an end to kidnappings and its leadership’s opposition to installing a parallel, localized process with its Comuneros del Sur front in the southern Nariño department.²⁴ Comuneros del Sur eventually detached itself from the armed group and in August 2024, the ELN resumed attacks against security forces and key infrastructure,²⁵ including an attack against a military base that killed and injured over 20 in Arauca on 17 September. Petro suggested the attack put an end to negotiations with the ELN but later accepted the group’s offer to revive talks.²⁶

In the case of the Gulf Clan, which prefers to be called the Gaitanist Army of Colombia, the government agreed to start negotiations with the group only in August 2024,³⁷ but talks have not yet started. Even so, clashes with the group have decreased substantially since Petro took office (see graph below). ACLED records 128 events of violence between the Gulf Clan and security forces in the first 27 months of Petro’s administration, roughly half of those recorded in the same period before he took office. One explanation lies in the above-mentioned unilateral ceasefire, with which the group claims to have complied ever since.³⁸ But the measure also came after an offensive launched by the group in response to the extradition of one of its main leaders, known as ‘Otoniel,’ captured in late 2021, through two of the tactics armed groups often use to put pressure on governments. In May 2022, the Gulf Clan imposed a so-called armed curfew — consisting of roadblocks, threats to close commercial establishments, and the suspension of classes in schools and universities. Shortly afterward, in July 2022, it launched a wave of targeted attacks against police and military personnel — a tactic usually referred to as the Pistol Plan — which made clashes with security forces skyrocket.³⁹ Another explanation for the reduction, according to some experts, lies in the reluctance in certain sectors of the army to take on the Gulf Clan: “The army is happy that another actor is fighting rebel groups and does not attack them,” according to one expert.⁴⁰ The Gulf Clan is also believed to bribe local political and security officials, particularly in places with very weak police and army presence, to be able to operate freely.⁴¹

Overall, the government’s strategy contributed to reducing the intensity of the conflict between state forces and armed groups. However, volatile ceasefires and the reluctance of certain rebel groups’ leaders to permanently de-escalate violence led to a fragmentation of talks with splinter factions of the EMC and the ELN. It is unclear whether the government deliberately sought to weaken the groups by co-opting the internal factions who showed greater commitment to advance in talks while concentrating security forces’ energies on fighting the hardliners. Some armed groups’ leaders openly accused the government of aiming to divide them,⁴² but this fragmentation may well be the natural result of the tensions within the rebel groups’ incohesive leadership. By prioritizing negotiations with ideology-driven armed groups, the government also seems to have lost the opportunity to discuss the submission to the justice system of organized crime groups, which are now seeking political recognition.⁴³

Multiple conflicts flare up between expanding armed groups

Petro’s openness to lift military pressure on armed groups unintentionally allowed them to focus on expanding their territorial presence and weakening their rivals.⁴⁴ Their quest for expansion responds to their interest in strengthening their negotiating position with the government but also, more importantly, in accruing their finances, mostly by exploiting the illicit economies of the areas in which they operate. In fact, coca crops have more than doubled since 2020 and kept increasing in 2023, according to the United Nations Office on Drugs and Crime, with Nariño and Cauca being the main hotspots.⁴⁵ The same areas that are suitable for cultivating coca are often rich in gold. With gold prices steadily climbing in recent years,⁴⁶ illicit mining activities have soared, turning into a new major driver of violent competition between armed groups.⁴⁷

In parallel, the Gulf Clan has taken advantage of its presence in northern Colombia to become a gatekeeper of the Darién Gap, a once impenetrable jungle connecting Colombia and Panamá, crossed by over 520,000 migrants in 2023,⁴⁸ gaining between $50 and $80 per smuggled person.⁴⁹ Finally, armed groups are expanding their criminal portfolio. The EMC, for example, is fostering deforestation and land appropriation to control cattle ranching activities, particularly in the Amazon basin departments of Meta, Caquetá, and Guaviare.⁵⁰ For its part, the ELN is possibly the group that still relies the most on ransom kidnappings, particularly in the oil-rich northeastern departments of Norte de Santander and Arauca.⁵¹

Armed groups expand their territory

This expansion is firstly reflected in the number of municipalities affected by the groups’ activities. In the first 27 months of Petro’s administration, ACLED records activities involving armed groups in over 580 municipalities, 43 more than those recorded in the same period before he was sworn in. Most groups had already been expanding and stepping up confrontations since 2020, when they took advantage of COVID-19 pandemic-related mobility restrictions and economic hardship to strengthen their territorial control and double down on forced recruitment.⁵² However, 446 municipalities were affected in 2023 alone, the highest number since 2018 and 30% more than in 2019, before the outbreak of the pandemic (see maps below) — confirming that, while this expansion started before Petro’s term, it certainly continued under his watch.

In recent years, the EMC has been expanding in Cauca, Antioquia, and Nariño, key areas for drug trafficking and illegal mining activities, but since 2023 it has significantly stepped up its activities in Huila,⁵³ Caquetá, and Tolima. The purported aim is to reconnect its units in Cauca with those in Guaviare and the Central Cordillera mountain range, to consolidate a corridor from coca-producing to shipping departments.⁵⁴

For its part, the Second Marquetalia ramped up operations in the southern departments of Nariño, Caquetá, and Putumayo, even before starting talks with the government in June 2024.⁵⁵ These departments are crucial for the production of cocaine.⁵⁶

The ELN scaled down its operations between 2018 and 2021, torn by internal divisions and under heavy military pressure from both the Duque government and the Gulf Clan.⁵⁷ Yet, it exploited the ceasefire between August 2023 and August 2024 to revamp its operations, particularly in the Chocó and Cauca departments.⁵⁸

Finally, the Gulf Clan was the only group whose actions were recorded in fewer municipalities in 2023 than in 2022, but in both years, it was present in significantly more locations than in 2021. This reflects the rapid expansion the Gulf Clan undertook beginning in 2022 after ‘Chiquito Malo’ rose to power following Otoniel’s arrest.⁵⁹ Under Chiquito Malo’s guidance, the Gulf Clan has significantly increased its presence in Chocó and the northern coastal departments such as Bolívar, Córdoba, Cesar, Atlántico, and La Guajira, aiming to control the entire Caribbean and Pacific coasts and thus exploit revenues from extortion, drug and migrant smuggling, and mining activities.⁶⁰

Clashes surge in subregional conflicts

The armed groups’ quest for expansion has translated into a surge in armed clashes between rival groups. In the first 27 months of the Petro administration, ACLED records a 40% increase in violence between armed groups compared to the same period prior to Petro’s arrival. In 2023 alone, clashes between armed groups rose to their highest levels since 2018. The departments of Cauca, Antioquia, and Nariño have historically been and continue to be major hotbeds of violence. These are also the departments where the highest number of armed groups’ units operate and are among the most strategic for the cultivation and shipping of illicit crops, illegal mining activities, and extortion of cattle ranching businesses.⁶¹

But conflict can also be intense where few but battle-hardened armed groups fiercely compete for territory. Chocó, where ACLED records events involving almost exclusively the ELN and the Gulf Clan, was the department with the fourth-highest number of events of violence between armed groups in the first 27 months of Petro’s administration, amid an all-out war between the two armed groups in which the Gulf Clan seems to have the upper hand.⁶² Similarly, clashes were more lethal in the Arauca department — home to a turf war between the ELN and the EMC: Arauca ranked seventh for the highest number of events per department, but second for the number of fatalities.

Adding to the complexity, relations between armed groups vary significantly depending on the conflict setting (see diagram below). For example, the EMC and the ELN have been fighting each other heavily in the Cauca, Arauca, and Nariño departments, but have coalesced to fight off the Gulf Clan in northern Antioquia and southern Bolívar.⁶³ The Second Marquetalia, despite the common FARC origins, has also clashed at least 50 times with the EMC in 2023, particularly in Cauca, Caquetá, Nariño, and Antioquia. By contrast, it has maintained a generally non-belligerent stance toward the ELN, with which it forged an alliance in early 2024 to fight the EMC in Nariño and Cauca, even though they did clash a few times in Nariño in 2023.⁶⁴ A schism within the EMC appears to have opened another front in the war, with the faction led by Mordisco declaring war on the one led by Calarcá, which has already translated into the first skirmishes in the Caquetá department.⁶⁵ The Second Marquetalia may also face a similar fate after the group’s first- and second-in-command, ‘Iván Márquez’ and ‘Walter Mendoza’, locked horns over the handling of negotiations with the government.⁶⁶

On top of all the challenges of dealing with localized conflicts between armed groups with extensive territorial reach, Petro is confronted with a wide array of other local armed actors that further complicate efforts to reduce violence in the country. Since 2018, ACLED records events involving over 50 gangs that have been allying, working for, or clashing with the country’s main outfits. Once-powerful groups such as the United Guerrillas of the Pacific, the Popular Liberation Army, and Los Caparros have virtually disappeared, either annihilated by rival groups or dismantled by state forces.⁶⁷ But the security landscape remains scattered, with some smaller groups operating in restricted patches of territory. For example, in Tulúa, Valle del Cauca, the La Inmaculada gang tried to influence the outcome of the 2023 election through a series of attacks against then-mayoral candidate Gustavo Vélez and his aides.⁶⁸ For its part, the ACSN, with whom the government announced talks in August 2024,⁶⁹ has been fighting heavily against the Gulf Clan in parts of the Magdalena and La Guajira departments.⁷⁰

In sum, the government’s prioritization of talks over military actions reduced conflict between state forces and armed groups, but the latter exploited this to heighten competition with their rivals over territorial control, negotiating power, and economic rents. This has translated into a surge in municipalities affected by armed groups’ presence and deadly clashes between armed groups. The evolution of the conflict between armed groups has also displayed the volatile, opportunistic relations among actors that ally or fight each other, depending on the conflict setting. These dynamics make it increasingly harder for the government to defuse localized conflicts through disjointed talks with national armed groups’ leaderships.

Challenges to peace

Petro’s Total Peace plans face several hurdles. Negotiations with armed groups can significantly reduce levels of violence between those groups and state forces, and have helped the government stem the violence the country had been experiencing in previous years. However, they can also fuel intergroup fighting, as fragmented and opportunistic armed groups vie for the control of territory to strengthen their negotiating position and enhance their illicit revenue streams. If these dynamics persist, a growing number of civilians are going to pay the toll of increased armed groups’ presence and competition. This is particularly true if talks are not coupled with sustained security forces’ pressure aimed at weakening those groups and protecting civilians, and if they are not accompanied by an increase in state presence in the territories where any possible agreement will be implemented.⁷¹

Meanwhile, the government does not seem to have sufficient capacity to handle multiple processes simultaneously with heterogeneous and divided armed actors. Lack of progress in one negotiation, in turn, can make others derail. For example, the fact that negotiations with the ACSN and the Gulf Clan were announced simultaneously hints at the link between the two processes, as neither group is likely to agree on any de-escalation measures without guarantees from the other. Also, by focusing on negotiations with the main armed groups, the government seems to have sidelined the urban peace processes.⁷² As an illustration, the Quibdó-based gangs threatened to abandon negotiations if the Gulf Clan, which they claim exploited their participation in peace talks to expand its presence in the city, does not agree to a truce.⁷³

Furthermore, Petro’s latitude to reach significant deals will likely continue to narrow as the end of his mandate in 2026 approaches and political uncertainty continues to riddle Venezuela. In the remainder of his term, Petro will likely have to make tough decisions on which processes to prioritize, conscious of the fallout these may have on the ones that he will almost inevitably sideline. Smaller-scale, localized agreements with those groups more committed to peace and responding to citizens’ needs may be Petro’s best chance to achieve significant results in reducing the harm caused by decades of conflict in Colombia. However, they will likely fall short of achieving total peace.

Visuals produced by Ciro Murillo.

Sections

Introduction
Colombia’s unresolved conflict
Petro curbed violence, but only between security forces and armed groups
Unstable negotiations and volatile ceasefires
Multiple conflicts flare up between expanding armed groups
Challenges to peace

Español

La paradoja de la “Paz total” en Colombia: la política de Petro redujo la violencia, pero los grupos armados se fortalecieron

Desde que asumió el cargo en agosto de 2022, Gustavo Petro, el primer presidente de izquierda y exguerrillero en la historia de Colombia, ha invertido gran parte de su capital político en poner fin al conflicto de décadas en el país. Su estrategia, conocida como Paz total,¹ tiene como objetivo hacer cumplir los acuerdos de paz firmados en 2016 con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) que su antecesor, Iván Duque (2018-2022), no implementó. También prevé reformas a los sistemas tributarios, de bienestar y de salud; así como programas de redistribución de tierras y un cambio de la política antidrogas basada en la erradicación forzada de cultivos ilícitos.² Sobre todo, Paz total se centra en entablar diálogos de paz con los grupos rebeldes, paramilitares y armados en zonas urbanas que aún están activos en el país. El marco legal para estas negociaciones, consagrado en una ley que Petro firmó el 4 de noviembre de 2022,³ permitió al gobierno negociar acuerdos de paz con grupos rebeldes y acuerdos de justicia con estructuras del crimen organizado de alto impacto.⁴

Dos años después, el gobierno de Petro ha alcanzado algunos logros históricos, como un alto el fuego de un año con el Ejército de Liberación Nacional (ELN) —el más largo que ha acordado el grupo desde su creación en 1964— y ha logrado frenar la escalada de violencia política vivida en el país desde 2019. Sin embargo, esto ha sido impulsado por un descenso en las hostilidades entre las fuerzas de seguridad y los grupos armados, lo cual ha fomentado la expansión territorial y la competencia violenta entre los grupos armados que se disputan el control de las actividades ilícitas.

El conflicto sin resolver de Colombia

Colombia ha experimentado ininterrumpidamente un conflicto armado interno desde la década de 1960, cuando algunos de los movimientos guerrilleros más antiguos de la región (es decir, las FARC y el ELN), surgieron con el objetivo de tomar el poder a través de las armas y remodelar un sistema político que, desde su punto de vista, fomentaba la desigualdad y excluía a la clase rural.⁵ Estos y otros grupos guerrilleros se expandieron principalmente en las zonas rurales más remotas de Colombia, aunque algunos, como el M19 —del cual Petro fue miembro— tenían una dimensión y una base de apoyo más claramente urbanas. Para financiar sus actividades, los grupos guerrilleros se basaron inicialmente en la extorsión a las comunidades locales y en los secuestros de empresarios y propietarios de tierras. Sin embargo, con el tiempo se beneficiaron cada vez más de economías ilícitas como el tráfico de drogas y la minería ilegal. Se enfrentaron no solo a las fuerzas de seguridad del Estado, sino también a grupos paramilitares, con frecuencia respaldados por sectores políticos, militares y económicos conservadores.⁶ Hasta la fecha, el conflicto ha afectado directamente a casi 10 millones de personas, incluidas más de 280 000 personas que han muerto violentamente y 8,7 millones que han sido desplazadas internamente.⁷ A lo largo de los años, varios gobiernos lograron llegar a un acuerdo y desmovilizar a grupos guerrilleros y paramilitares más pequeños. Pero no fue hasta que el presidente Juan Manuel Santos (2010-2018) firmó los acuerdos de paz con las FARC —el mayor grupo guerrillero del país—, el cual aceleró la desmovilización de más de 13 000 combatientes, que parecía que el conflicto armado colombiano podría llegar a su fin.⁸

Sin embargo, después de una pausa inicial, la violencia aumentó de nuevo. Algunos frentes disidentes de las FARC, que se habían rehusado a firmar los acuerdos de paz, continuaron operando y reuniéndose bajo la denominación de Estado Mayor Central (EMC). Otros grupos rebeldes y del crimen organizado aún activos, como el ELN y el Clan del Golfo, llegaron a zonas anteriormente controladas por las FARC, las cuales son estratégicas para el narcotráfico y las actividades de minería ilegal, especialmente a lo largo de las costas del Caribe y el Pacífico, la cuenca amazónica y los departamentos fronterizos con Venezuela.⁹ Los errores en la implementación del acuerdo de paz de 2016 con las FARC bajo el gobierno de Iván Duque, el cual desaprobaba abiertamente el acuerdo y, en general, las negociaciones con los grupos armados, también llevó a muchos antiguos miembros de las FARC a abandonar el proceso de desmovilización y reintegración y a retomar las armas, dando origen a la facción Segunda Marquetalia.¹⁰ Como resultado, entre 2019 y el ascenso de Petro al poder, Colombia experimentó un aumento significativo de la violencia de los grupos armados.

El intento de Petro de poner fin al conflicto armado en Colombia a través de negociaciones con los principales grupos armados que operan en el país reavivó la esperanza de que la paz aún era posible.¹¹ Como primer paso, el gobierno de Petro indicó que llevaría a cabo negociaciones paralelas con los siguientes grupos armados: tres remanentes de grupos guerrilleros, las facciones EMC y Segunda Marquetalia de las FARC, el ELN, dos grupos del crimen organizado de estilo paramilitar [el Clan del Golfo y las Autodefensas Conquistadoras de Sierra Nevada (ACSN)] y pandillas callejeras en Buenaventura, la región del Valle de Aburrá y Quibdó.¹² Sin embargo, ha enfrentado obstáculos legales relacionados con la naturaleza diferente de los actores involucrados: el estatus político del Clan del Golfo, un grupo híbrido de crimen organizado cuyos miembros tienen antecedentes paramilitares, de fuerzas de seguridad y de guerrilla,¹³ y el de las disidencias de las FARC ha sido cuestionado, lo que genera dudas sobre la capacidad del gobierno para llegar a acuerdos de paz.¹⁴ Estos desafíos legales, sumados a la limitada capacidad del gobierno para manejar tantos procesos y al compromiso incierto que algunos grupos armados tienen con las negociaciones, han llevado a que algunos de estos procesos avancen poco, se estanquen o desvíen, mientras que otros solo han sido anunciados pero aún no han comenzado formalmente.¹⁵

Petro frenó la violencia, pero solo entre las fuerzas de seguridad y los grupos armados

Aunque Petro aún no ha podido llegar a ningún acuerdo duradero, su deseo de dialogar con los grupos armados en lugar de librar una guerra total contra ellos ayudó a frenar los niveles de violencia en el país. En 2023, ACLED registró el primer descenso ligero de la violencia de los grupos armados desde 2020, con alrededor de 2400 eventos (ver el gráfico a continuación). Es probable que la reducción hubiera sido aún mayor si no fuera por el repunte de la violencia que sacudió el país en torno a las elecciones locales de octubre de 2023, el cual fue el resultado del intento de los grupos armados de ejercer control sobre las autoridades locales. La tendencia a la baja se ha hecho más evidente en 2024, que probablemente terminará con alrededor de 2000 eventos de violencia de grupos armados. Esto también tuvo como resultado menos muertes: En los primeros 27 meses del gobierno de Petro, ACLED registró 4069 muertes relacionadas con la violencia de los grupos armados, un 11 % menos que en el período anterior.

Bar Graph - Violent events involving armed groups in Colombia January 2018 - October 2024

La reducción de la violencia fue impulsada por una disminución del 28 % en los eventos violentos entre fuerzas de seguridad y grupos armados en los primeros 27 meses de la administración de Petro, en comparación con el período anterior. Esto se debe, en parte, a decisiones unilaterales del gobierno de Petro y de los grupos armados. Una de las primeras decisiones de Petro fue suspender los bombardeos aéreos contra los campamentos de grupos armados donde se había confirmado la presencia de combatientes menores de 18 años.¹⁶ Aunque los bombardeos aéreos por sí solos representan una pequeña fracción de los enfrentamientos entre las fuerzas de seguridad y los grupos armados, con frecuencia se utilizan para proporcionar cobertura aérea a las operaciones terrestres. Por su parte, el principal grupo del crimen organizado del país, el Clan del Golfo, anunció un alto el fuego unilateral con las fuerzas estatales como gesto de buena voluntad el día de la ceremonia de la toma de posesión de Petro.¹⁷

Pero la disminución se puede atribuir principalmente a los acuerdos de alto el fuego que el gobierno buscó continuamente con los grupos armados, aunque con frecuencia sin los mecanismos de supervisión necesarios para garantizar una implementación adecuada. Por ejemplo, el 31 de diciembre de 2022, Petro anunció un alto el fuego bilateral de seis meses con el ELN, las facciones disidentes del EMC y la Segunda Marquetalia de las FARC, el Clan del Golfo y las ACSN.¹⁸ Sin embargo, los expertos en seguridad coinciden en que el anuncio se hizo apresuradamente: “No había protocolos, mecanismos de supervisión, ni demarcación territorial sobre dónde debían permanecer los grupos armados mientras tanto”, dijo uno de ellos a ACLED.¹⁹ El ELN negó de inmediato haber acordado cualquier alto el fuego y el gobierno suspendió sus altos el fuego con el Clan del Golfo y el EMC en marzo y mayo de 2023, respectivamente, argumentando que estos grupos habían violado los términos de los acuerdos.²⁰

Negociaciones inestables y altos el fuego volátiles

El gobierno continuó entablando conversaciones con los grupos armados para buscar acuerdos más estructurados, priorizando aquellos con el ELN y el EMC, en los que la vecina Venezuela actúa como garante.²¹ Ambos procesos condujeron a altos el fuego temporales que redujeron significativamente los enfrentamientos con las fuerzas de seguridad antes de su suspensión. Sin embargo, también expuso las diferencias en los liderazgos de esos grupos, resultando en divisiones dentro de los grupos rebeldes. Mientras tanto, el estancamiento político que siguió a las disputadas elecciones presidenciales de julio en Caracas ha obstaculizado el avance de esas negociaciones, ya que las estrategias de las disidencias tanto del ELN como de las FARC dependen de mantener a Venezuela como un escenario seguro.²²

Las negociaciones con el ELN generaron algunos logros históricos, como una participación significativa de grupos de la sociedad civil y, sobre todo, un alto el fuego de un año, de agosto de 2023 a agosto de 2024, el más largo que el grupo ha acordado desde su creación en 1964.²³ Durante ese año, los enfrentamientos entre el ELN y las fuerzas de seguridad llegaron a niveles históricamente bajos, con solo 11 eventos, en comparación con los 67 eventos registrados el año anterior (véase el siguiente gráfico). Sin embargo, las negociaciones se congelaron por la reticencia del ELN a poner fin a los secuestros y la oposición de su cúpula a instalar un proceso paralelo y localizado entre el gobierno y su frente Comuneros del Sur en el departamento sureño de Nariño.²⁴ El frente Comuneros del Sur finalmente se desvinculó del grupo armado y, en agosto de 2024, el ELN reanudó los ataques contra las fuerzas de seguridad e infraestructuras clave,²⁵ incluido un ataque contra una base militar que mató e hirió a más de 20 personas en Arauca el 17 de septiembre. Petro indicó que el ataque ponía fin a las negociaciones con el ELN, pero luego aceptó la oferta del grupo para reanudar las conversaciones.²⁶

Del mismo modo, el gobierno ha entablado negociaciones intermitentes con el EMC, una alianza informal de unidades de las FARC que no firmaron el acuerdo de paz de 2016.²⁷ Un experto en seguridad llegó a afirmar que “el EMC es una creación de Danilo Rueda”, en alusión al intento del primer Alto Comisionado para la Paz del gobierno de Petro de fortalecer la cohesión de la contraparte negociadora para maximizar los resultados en caso de desmovilización.²⁸ De hecho, las tensiones entre dos facciones del EMC, una liderada por el comandante conocido como ‘Calarcá’ —quien es más proclive a impulsar las conversaciones— y la liderada por ‘Iván Mordisco’ —quien es más beligerante—, surgieron tras el fin de un alto el fuego inicial de tres meses acordado con el grupo, del 17 de octubre de 2023 al 15 de enero de 2024.²⁹ En esos tres meses, los combates entre las fuerzas de seguridad y el EMC cayeron en picado: ACLED ha registrado nueve eventos violentos durante ese período de tiempo, a diferencia de los tres meses anteriores, en los que se registraron casi 100 eventos violentos (véase el siguiente gráfico). Aunque el alto el fuego se renovó por otros seis meses,³⁰ este fue suspendido parcialmente el 17 de marzo en los departamentos de Nariño, Cauca y Valle del Cauca, luego de que el frente Dagoberto Ramos —que forma parte de la facción liderada por Mordisco— atacara a una comunidad indígena en Toribío, Cauca.³¹ Mordisco abandonó las negociaciones, pero Calarcá, quien se estima que lidera alrededor del 40 % de las fuerzas del EMC,³² mantuvo conversaciones con el gobierno.³³ Por ejemplo: Los enfrentamientos han aumentado desde marzo, sobre todo en los tres departamentos donde se suspendió el alto el fuego,³⁴ y en particular en el Cauca, donde se registraron 53 de los 92 incidentes violentos ocurridos entre el 17 de marzo y el 15 de julio. Recientemente, el EMC también ha intensificado el uso de drones improvisados para atacar a las fuerzas de seguridad y a los grupos rivales.³⁵ Por el contrario, en las zonas donde operan los frentes liderados por Calarcá, como el Norte de Santander, los enfrentamientos se mantuvieron en niveles históricamente bajos al haberse renovado el cese al fuego con su facción.³⁶

En el caso del Clan del Golfo, que prefiere la denominación de Ejército Gaitanista de Colombia, el gobierno acordó iniciar negociaciones con el grupo recién en agosto de 2024.³⁷ Sin embargo, las conversaciones aún no han comenzado. Pese a ello, los enfrentamientos con el grupo han disminuido significativamente desde que Petro asumió la presidencia (véase el siguiente gráfico). ACLED ha registrado 128 eventos de violencia entre el Clan del Golfo y las fuerzas de seguridad durante los primeros 27 meses del gobierno de Petro, es decir apenas la mitad de los registrados en el mismo período antes de que asumiera el cargo. Una de las explicaciones radica en el alto el fuego unilateral antes mencionado, que el grupo afirma haber cumplido desde entonces.³⁸ Pero la medida también se produjo después de una ofensiva lanzada por el grupo en respuesta a la extradición de uno de sus principales líderes, conocido como ‘Otoniel’, quien fue capturado a finales de 2021, mediante dos de las tácticas que los grupos armados suelen utilizar para presionar a los gobiernos. En mayo de 2022, el Clan del Golfo impuso el llamado toque de queda armado, que consistió en el bloqueo de carreteras, la suspensión de clases en escuelas y universidades y las amenazas de cierre de establecimientos comerciales. Poco después, en julio de 2022, lanzó una oleada de ataques contra policías y militares, una táctica que suele denominarse Plan Pistola, lo que hizo que los enfrentamientos con las fuerzas de seguridad se multiplicaran.³⁹ Según algunos expertos, otra explicación de la reducción radica en la reticencia en ciertos sectores del ejército a enfrentarse al Clan del Golfo: “El ejército está contento de que otro actor esté luchando contra los grupos rebeldes y no los ataque”, indica un experto.⁴⁰ Además, se cree que el Clan del Golfo soborna a funcionarios políticos y de seguridad locales para poder operar libremente, esto sucede sobre todo en lugares con muy poca presencia policial y militar.⁴¹

En general, la estrategia del gobierno contribuyó a reducir la intensidad del conflicto entre las fuerzas estatales y los grupos armados. Sin embargo, la inestabilidad de los ceses al fuego y la reticencia de los líderes de ciertos grupos rebeldes a reducir permanentemente la violencia provocaron la fragmentación de las conversaciones con facciones escindidas del EMC y el ELN. No está claro si el gobierno trató de debilitar deliberadamente a los grupos mediante la cooptación de las facciones internas, las cuales mostraron un mayor compromiso para promover las conversaciones, mientras concentraban las energías de las fuerzas de seguridad en la lucha contra los partidarios de la línea dura. Algunos líderes de grupos armados acusaron abiertamente al gobierno de tratar de dividirlos.⁴² No obstante, puede que esta fragmentación sea el resultado natural de las tensiones existentes en el seno de la cúpula desarticulada de los grupos rebeldes. Al priorizar las negociaciones con los grupos armados impulsados por la ideología, el gobierno también parece haber perdido la oportunidad de discutir el sometimiento a la justicia de los grupos del crimen organizado, que ahora buscan reconocimiento político.⁴³

Estallan múltiples conflictos entre grupos armados en expansión

La apertura de Petro para aumentar la presión militar sobre los grupos armados les permitió involuntariamente concentrarse en expandir su presencia territorial y debilitar a sus rivales.⁴⁴ Su búsqueda de expansión responde a su interés por fortalecer su posición negociadora con el gobierno, pero también, y lo más importante, por acumular sus finanzas, principalmente mediante la explotación de las economías ilícitas de las zonas en las que operan. De hecho, según la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, los cultivos de coca se han más que duplicado desde 2020 y siguieron aumentando en 2023. Nariño y Cauca son los principales puntos críticos.⁴⁵ Las mismas zonas que son aptas para el cultivo de coca suelen ser ricas en oro. Debido a la subida constante de los precios del oro en los últimos años,⁴⁶ las actividades mineras ilícitas se han disparado y convertido en un nuevo motor importante de la competencia violenta entre los grupos armados.⁴⁷

Paralelamente, el Clan del Golfo ha aprovechado su presencia en el norte de Colombia para convertirse en el guardián del Tapón del Darién, una selva que antaño era impenetrable y que conecta Colombia y Panamá. Más de 520 000 migrantes atravesaron el Tapón del Darién en 2023,⁴⁸ lo que generó ganancias de entre $50 y $80 por persona contrabandeada.⁴⁹ Por último, los grupos armados están ampliando su cartera criminal. Por ejemplo, el EMC está fomentando la deforestación y la apropiación de tierras para controlar las actividades ganaderas, especialmente, en los departamentos de Meta, Caquetá y Guaviare, en la cuenca amazónica.⁵⁰ Por su parte, el ELN es posiblemente el grupo que más sigue dependiendo de los secuestros extorsivos, especialmente en los departamentos ricos en petróleo, el Norte de Santander y Arauca, ubicados al noroeste del país.⁵¹

Los grupos armados expanden su territorio

Esta expansión se refleja, en primer lugar, en el número de municipios afectados por las actividades de los grupos. En los primeros 27 meses de la administración de Petro, ACLED ha registrado actividades con grupos armados en más de 580 municipios, 43 más que las registradas en el mismo período antes de su investidura. La mayoría de los grupos ya se habían expandido e intensificado los enfrentamientos desde 2020, cuando aprovecharon las restricciones de movilidad relacionadas con la pandemia de la COVID-19 y las dificultades económicas para reforzar su control territorial y redoblar el reclutamiento forzoso.⁵² Sin embargo, solo en 2023 se vieron afectados 446 municipios, la cifra más alta desde 2018 y un 30 % más que en 2019, antes del estallido de la pandemia (véanse los siguientes mapas), lo que confirma que, si bien esta expansión comenzó antes del mandato de Petro, ciertamente continuó bajo este.

En los últimos años, el EMC se ha expandido en Cauca, Antioquia y Nariño, zonas clave para las actividades de narcotráfico y minería ilegal, pero desde 2023 ha intensificado significativamente sus actividades en el Huila,⁵³ Caquetá y Tolima. El objetivo que busca es reconectar sus unidades del Cauca con las del Guaviare y la Cordillera Central, para consolidar un corredor entre los departamentos cocaleros y navieros.⁵⁴

Por su parte, la Segunda Marquetalia intensificó sus operaciones en los departamentos sureños de Nariño, Caquetá y Putumayo, incluso antes de iniciar conversaciones con el gobierno en junio de 2024.⁵⁵ Estos departamentos son cruciales para la producción de cocaína.⁵⁶

El ELN redujo sus operaciones entre 2018 y 2021, desgarrado por divisiones internas y bajo una fuerte presión militar tanto del gobierno de Duque como del Clan del Golfo.⁵⁷ Sin embargo, aprovechó el alto el fuego entre agosto de 2023 y agosto de 2024 para modernizar sus operaciones, particularmente en los departamentos de Chocó y Cauca.⁵⁸

Por último, el Clan del Golfo fue el único grupo cuyas acciones se registraron en menos municipios en 2023 que en 2022, pero en ambos años estuvo presente de manera significativa en más localidades que en 2021. Esto refleja la rápida expansión que emprendió el Clan del Golfo a partir de 2022 después de que ‘Chiquito Malo’ llegara al poder tras el arresto de Otoniel.⁵⁹ Bajo la dirección de Chiquito Malo, el Clan del Golfo ha aumentado significativamente su presencia en el Chocó y los departamentos costeros del norte como Bolívar, Córdoba, Cesar, Atlántico y La Guajira, con el objetivo de controlar toda la costa del Caribe y el Pacífico y así explotar los ingresos de la extorsión, el tráfico de drogas y migrantes, y las actividades mineras.⁶⁰

Aumentan los enfrentamientos en los conflictos subregionales

La búsqueda de expansión de los grupos armados se ha traducido en un aumento de los enfrentamientos armados entre grupos rivales. En los primeros 27 meses de la administración de Petro, ACLED registra un 40 % de aumento de la violencia entre grupos armados en comparación con el mismo período anterior a la llegada de Petro. Solo en 2023, los enfrentamientos entre grupos armados aumentaron a sus niveles más altos desde 2018. Históricamente, los departamentos de Cauca, Antioquia y Nariño han sido y siguen siendo grandes focos de violencia. Estos son también los departamentos donde opera el mayor número de unidades de grupos armados y se encuentran entre los más estratégicos para el cultivo y envío de cultivos ilícitos, actividades de minería ilegal y extorsión a empresas ganaderas.⁶¹

Pero los conflictos también pueden ser intensos donde pocos grupos armados, pero curtidos en la batalla, compiten ferozmente por el territorio. Chocó, donde ACLED registra eventos que involucran casi exclusivamente al ELN y al Clan del Golfo, fue el cuarto departamento con mayor número de eventos de violencia entre grupos armados en los primeros 27 meses de la administración de Petro, en medio de una guerra sin cuartel entre los dos grupos armados en la que el Clan del Golfo parece tener el control.⁶² Del mismo modo, los enfrentamientos fueron más letales en el departamento de Arauca, donde se libra una guerra territorial entre el ELN y el EMC: Arauca ocupó el séptimo lugar en el mayor número de eventos por departamento, pero el segundo en el número de muertes.

Para aumentar la complejidad, las relaciones entre los grupos armados varían significativamente según el contexto del conflicto (Véase el siguiente diagrama). Por ejemplo, el EMC y el ELN han estado luchando fuertemente entre sí en los departamentos de Cauca, Arauca y Nariño, pero se han unido para luchar contra el Clan del Golfo en el norte de Antioquia y el sur de Bolívar.⁶³ La Segunda Marquetalia, a pesar de los orígenes comunes de las FARC, también se ha enfrentado al menos 50 veces con el EMC en 2023, particularmente en Cauca, Caquetá, Nariño y Antioquia. Por el contrario, ha mantenido una postura generalmente no beligerante con el ELN, con el que forjó una alianza a principios de 2024 para luchar contra el EMC en Nariño y Cauca, aunque se enfrentaron varias veces en Nariño en 2023.⁶⁴ Una división en el interior de la EMC parece haber abierto otro frente en la guerra, con la facción liderada por Mordisco declarándole la guerra a la liderada por Calarcá, lo que ya se ha traducido en las primeras escaramuzas en el departamento de Caquetá.⁶⁵ La Segunda Marquetalia también podría correr la misma suerte después de que el primero y el segundo al mando del grupo, ‘Iván Márquez’ y ‘Walter Mendoza’, se enfrentaran por el manejo de las negociaciones con el gobierno.⁶⁶

Además de todos los desafíos de lidiar con conflictos localizados entre grupos armados con un amplio alcance territorial, Petro se enfrenta a una amplia gama de otros actores armados locales que complican aún más los esfuerzos para reducir la violencia en el país. Desde 2018, ACLED registra los eventos que involucran a más de 50 pandillas que se han aliado, trabajado o enfrentado con los principales grupos del país. Grupos que alguna vez fueron poderosos, como las Guerrillas Unidas del Pacífico, el Ejército Popular de Liberación y Los Caparros, prácticamente han desaparecido, ya sea porque fueron aniquilados por grupos rivales o desmantelados por las fuerzas estatales.⁶⁷ Sin embargo, el panorama de seguridad sigue siendo disperso, con algunos grupos más pequeños que operan en zonas restringidas de territorio. Por ejemplo, en Tulúa, Valle del Cauca, la pandilla La Inmaculada intentó influir en el resultado de las elecciones de 2023 a través de una serie de ataques contra el entonces candidato a la alcaldía Gustavo Vélez y sus colaboradores.⁶⁸ Por su parte, las ACSN, con las que el Gobierno anunció conversaciones en agosto de 2024,⁶⁹ han estado luchando fuertemente contra el Clan del Golfo en zonas de los departamentos de Magdalena y La Guajira.⁷⁰

En resumen, el hecho de que el gobierno priorizara las conversaciones sobre las acciones militares redujo el conflicto entre las fuerzas estatales y los grupos armados, pero estos últimos aprovecharon esto para intensificar la competencia con sus rivales por el control territorial, el poder de negociación y las rentas económicas. Esto se ha traducido en un aumento de los municipios afectados por la presencia de grupos armados y los enfrentamientos mortales entre ellos. La evolución del conflicto entre grupos armados también ha puesto de manifiesto las relaciones volátiles y oportunistas entre los actores que se alían o luchan entre sí, según el escenario del conflicto. Estas dinámicas hacen que sea cada vez más difícil para el gobierno sosegar conflictos localizados a través de conversaciones inconexas con los líderes de los grupos armados nacionales.

Desafíos a la paz

Los planes de Paz Total de Petro enfrentan varios obstáculos. Las negociaciones con los grupos armados pueden reducir significativamente los niveles de violencia entre esos grupos y las fuerzas estatales, y han ayudado al gobierno a frenar la violencia que el país había experimentado en años anteriores. Sin embargo, también pueden alimentar las luchas entre grupos, ya que los grupos armados fragmentados y oportunistas compiten por el control del territorio para fortalecer su posición negociadora y aumentar sus fuentes de ingresos ilícitos. Si esta dinámica persiste, un número cada vez mayor de civiles va a pagar el precio del aumento de la presencia y la competencia de los grupos armados. Esto es particularmente cierto si las conversaciones no van acompañadas de una presión sostenida de las fuerzas de seguridad para debilitar a esos grupos y proteger a los civiles, y si no van acompañadas de un aumento de la presencia estatal en los territorios donde se implemente cualquier posible acuerdo.⁷¹

Mientras tanto, el gobierno no parece tener la capacidad suficiente para manejar múltiples procesos en simultáneo con actores armados heterogéneos y divididos. La falta de progreso en una negociación, a su vez, puede arruinar otras. Por ejemplo, el hecho de que las negociaciones con las ACSN y el Clan del Golfo se anunciaran simultáneamente insinúa el vínculo entre los dos procesos, ya que es probable que ninguno de los dos grupos acuerde medidas de desescalada sin garantías del otro. Además, al centrarse en las negociaciones con los principales grupos armados, el gobierno parece haber dejado de lado los procesos de paz urbanos.⁷² A modo de ilustración, las pandillas con sede en Quibdó amenazaron con abandonar las negociaciones si el Clan del Golfo, que según ellos aprovechó su participación en los diálogos de paz para expandir su presencia en la ciudad, no acepta una tregua.⁷³

Además, es probable que la libertad de Petro para llegar a acuerdos significativos continúe reduciéndose a medida que se acerque el final de su mandato en 2026 y la incertidumbre política continúe atormentando a Venezuela. En lo que resta de su mandato, es probable que Petro tenga que tomar decisiones difíciles sobre qué procesos priorizar, consciente de las consecuencias puedan tener en los que casi inevitablemente dejará de lado. Acuerdos localizados a menor escala con aquellos grupos más comprometidos con la paz y que responden a las necesidades de los ciudadanos pueden ser la mejor oportunidad de Petro para lograr resultados significativos en la reducción del daño causado por décadas de conflicto en Colombia. Sin embargo, es probable que no logren alcanzar la paz total.

Este informe fue elaborado en inglés y fue posteriormente traducido al español. En caso de discrepancias, los usuarios deben remitirse al informe en inglés.

This report was produced in English and subsequently translated into Spanish. Users should refer to the English report in case of any discrepancies.